Breitband ist ein Treiber für den Zuwachs der Internetnutzung in Deutschland. Das belegen die Ergebnisse des aktuellen (N)ONLINER Atlas 2008. Die positive Entwicklung der Beschäftigung und die stark gesunkenen Preise insbesondere für den DSL-Zugang tragen ebenfalls dazu bei, dass die Zahl der Internetnutzerinnen und -nutzer innerhalb der vergangenen zwölf Monate um insgesamt 4,9 % gestiegen ist. Das ist die zweithöchste Wachstumsrate seit Beginn der Aufzeichnungen im Jahr 2001, bei zuletzt eher abnehmenden Wachstumsraten.

Die positive Entwicklung bei der Versorgung mit Breitbandzugängen bestätigt auch das im Juni von TNS Infratest im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie veröffentlichte Monitoring Informations- und Kommunikationswirtschaft. Nicht zuletzt aufgrund der Bemühungen von Politik und Wirtschaft konnte der diagnostizierte Rückstand der vergangenen Jahre in Deutschland wettgemacht werden und mit einer Versorgung 24,3 % der Bevölkerung mit breitbandigem Zugang zum Internet erstmals der Sprung über den europäischen Durchschnitt, der bei 23,5 % liegt, erreicht werden. Während die Versorgung mit Breitbandkabel in deutschen Haushalten noch unter dem europäischen Durchschnittswert liegt, erfolgt hierzulande die Versorgung vorwiegend über DSL. Dass sich immer mehr Menschen für einen entsprechenden Internetzugang entscheiden, liegt auch an der zunehmend transparenteren Preisstruktur in Form von kombinierten Flatrates für Telefon- und Internetdienstleistungen, die es ermöglichen sich die ganze Vielfalt multimedialer Internetanwendungen bei gleichzeitiger Kostenkontrolle zu erschließen. Auch die ARD/ZDF-Online-Studie stellt fest, dass es die multimedialen Anwendungen im Netz sind, die das Wachstum der Internetnutzerzahlen beflügeln. 55 Prozent (2007: 45 Prozent) aller Onliner rufen Videos, zum Beispiel über Videoportale oder Mediatheken, ab und schauen live oder zeitversetzt Fernsehsendungen im Internet. Will man also den positiven Trend fortsetzen und weitere Bevölkerungsgruppen für die Nutzung des Internet gewinnen, muss eine flächendeckende Versorgung mit Breitbandzugängen zu kostengünstigen und transparenten Preisen gewährleistet sein.

Die Zuwachsraten bei den Breitbandanschlüssen dürfen allerdings nicht darüber hinweg täuschen, dass es noch erhebliche Versorgungslücken gibt. Die zitierten Befunde sind daher kein Anlass zur Entwarnung, sondern im Gegenteil, Anlass und Anstoß die derzeit laufenden Bemühungen um eine Verbesserung der Breitbandversorgung (siehe www.zukunft-breitband.de) zu intensivieren und zu optimieren. Eine zentrale Voraussetzung für eine gezielte Förderung der Breitbandnutzung ist eine genaue Kenntnis der geografischen und soziodemografischen Versorgungslage. Seit Jahren gilt die Qualität der Daten über die Breitbandversorgung als unbefriedigend.¹ War das politische Interesse lange Zeit darauf gerichtet, Wachstumsraten bei den Breitbandanschlüssen zu quantifizieren, geht es nun um die Identifizierung von Versorgungslücken und um die Auslastung der Netze in den technisch versorgten Gebieten, d. h. um die Schließung der Lücke zwischen anschließbaren und angeschlossenen Haushalten.

Für die Wachstumsstatistik der Anschlüsse reicht die schlichte Addition der Anzahl der Kunden der einzelnen Provider. Für die Bestimmung von Versorgungslücken müssen Kundendaten auf geografische Einheiten bezogen werden und die technische Versorgbarkeit geografischer Punkte geprüft werden. Der Zusammenhang zwischen der Breitbandversorgung und der Schließung der so genannten Digitalen Kluft ist bekannt und es gibt in verschiedenen Ländern Bestrebungen, eine bessere Datenlage sicherzustellen. Aber um die fehlende Nachfrage in technisch versorgten Gebieten zu analysieren, müssen, wie bei der digitalen Spaltung, die Nicht-Nutzer identifiziert und befragt werden. Dies leisten zur Zeit weder die offiziell von der FCC (Federal Communications Commission) erhobenen Daten in den USA noch der deutsche Breitbandatlas. Beim deutschen Breitbandatlas zeigt sich zudem das Problem sinkender Antwortraten. Die Daten müssen in regelmäßigen Abständen fortgeschrieben werden, die Anbieter haben aber von Mal zu Mal weniger Interesse, den Aufwand zu betreiben, da sie keinen Nutzen in der Bereitstellung der Daten erkennen. Da die Beantwortung der Fragebögen bisher freiwillig ist, liefern immer weniger Unternehmen Daten und die Aussagekraft des Breitbandatlas sinkt.

Eine denkbare Gegenmaßnahme wäre eine gesetzliche Auskunfts- und Berichtspflicht im Rahmen der geltenden Regelungen zum Universaldienst im TKG ² (Telekommunikationsgesetz) oder durch zusätzliche Regelungen wie bei der Vorratsdatenspeicherung. Aber eine Berichtspflicht garantiert noch keine inhaltliche Qualität der gelieferten Daten, wenn diese nicht überprüft werden.

In den USA gibt es mehrere Gesetzesinitiativen, die die FCC zu besseren Berichten verpflichten und gleichzeitig zur Ausweitung der Berichtspflicht der Unternehmen berechtigen wollen. ³ Deren Beratung ruht zurzeit, weil die Public-Private Partnership Connected Nation anscheinend einen Weg gefunden hat, bessere Daten auf freiwilliger Basis zu gewinnen, aufzubereiten und gleich in zielgerichtete Handlungen zu überführen. Am 12. Juni hat die FCC unter dem politischen Druck auch ohne gesetzlichen Zwang eine Order mit Regelungen zur Verbesserung der Erhebung von Daten zur Breitbandversorgung, dem so genannten Broadband Mapping, erlassen. ⁴ Diese greift einige Elemente des Ansatzes von Connected Nation auf. Diese Vorgehensweise von Connected Nation soll im Folgenden vorgestellt werden, um Überlegungen anzuregen, ob dieses Beispiel auf Deutschland übertragbar ist und zu einer besseren Datenlage und damit fundierteren Entscheidungsgrundlage führen kann.

1. Kurzprofil Connected Nation

Connected Nation stellt sich auf seiner Homepage (www.connectednation.org) vor als nationale Non-Profit-Organisation, die Technologien für Menschen und ihre Gemeinschaften zur Anwendung bringt. Connected Nation arbeitet daran, dass keine Kommune zurückgelassen wird. Ihre bewährten Methoden helfen den Bundesstaaten und Kommunen dabei, mehr Breitbandanschlüsse für mehr Haushalte verfügbar zu machen.

Connected Nation ist hervorgegangen aus Connected Kentucky, einer Initiative aus universitärer Forschung, Industrie und Regierung des US Bundesstaats Kentucky. Nach dem erfolgreichen Verlauf dieser Initiative folgten vergleichbare in Tennessee, Ohio und West Virginia. Mit der Gründung von Connected Nation und einem Büro in Washington DC wird nun versucht, noch weitere Bundesstaaten für eine Kooperation zu gewinnen ⁵ und finanzielle Unterstützung aus Bundesmitteln zu erlangen. Politische Unterstützung erhält Connected Nation durch den demokratischen Senator Richard Durbin, der mit seinem 'Connect the Nation Act,” S. 1190 den Bundesstaaten über fünf Jahre jährlich $40 Millionen für das Broadband Mapping zur Verfügung stellen will. ⁶

Die genaue Trägerschaft und Finanzierung von Connected Nation ist aus den Web-Seiten nicht erkennbar. Im Board of Directors sind Vertreter von AT&T, Communications Workers of America, Intel Corp., CTIA (Wireless Association), US Telecom Association, Telecommunication Industry Association, Verizon, Comcast u.a. Bei der FCC und der NTIA gilt Connected Nation als erfolgreiche Initiative auf der Ebene von Bundesstaaten und Entwickler innovativer, wissenschaftlich fundierter und praxisgerechter Methoden des Broadband Mapping. ⁷

Die folgende Darstellung beruht auf einem Interview am 2. April 2008 mit Raquel Noriega, Director of Strategic Partnership, im Büro von Connected Nation in Washington DC und Laura Taylor, Chief Analyst, die im Hauptbüro in Bowlin Green, Kentucky, telefonisch zugeschaltet war.

2. Entstehungsgeschichte Kentucky Connected

Noch vor wenigen Jahren ging es Kentucky wirtschaftlich schlecht. Der Gouverneur gab bei einer Universität eine Studie in Auftrag, wie die Ansiedlung neuer Unternehmen gefördert werden könnte. Im Rahmen dieser Studie wurden 81 TK-Netzbetreiber gefragt, warum sie nicht stärker in Kentucky investierten. Sie hatten alle größere oder kleinere Breitbandnetze, die jedoch nicht ausgelastet waren. Es war nicht klar, ob dies an den Preisen oder am fehlenden Interesse der potentiellen Kunden lag. Es gab keine Marktanalysen. So wurde ein Informationsdefizit auf der Seite der Netzbetreiber und Anbieter deutlich. Daraus entstand die Idee, den Ausbau der Netze dadurch zu unterstützen, dass die Identifizierung von Investitionschancen gefördert wird.

3. Der Ansatz zur Verbesserung der Datenqualität

Der Grundgedanke ist einfach: Die Datenlieferanten müssen ein eigenes Interesse an der Lieferung qualitativ hochwertiger Daten haben bzw. entwickeln. Dies ist dann der Fall, wenn sie verlässliche Daten zurückbekommen, wo sich ein Netzausbau lohnen könnte oder wo Anwohner in technisch versorgten Gebieten gezielt angesprochen werden sollten.

Kentucky Connected begann mit Gesprächen mit den 81 in dem Staat tätigen Providern, welche Marktanalysedaten sie gerne hätten und welche Daten sie ohne größeren Aufwand selbst liefern können. Liefern können sie ihre Kundendaten. Haben wollen sie Daten über zusätzliche Nachfragepotentiale. Es ist allerdings nicht einfach, von den Kundendaten zu den Potentialen zu gelangen. Kentucky Connected hat dafür ein kompliziertes und aufwendiges Verfahren entwickelt, das allein für Kentucky 3 Jahre benötigt und 7 Mio US-$ gekostet hat.

Um das Verfahren zu verstehen, muss man unterscheiden zwischen

• Erhebungseinheit,
• Analyseeinheit,
• Umrechnungseinheit,
• Berichtseinheit.

Insgesamt werden zwei Phasen durchlaufen:

A) Datengewinnung und Analyse auf der Ebene County und Bundesstaat

1. Erhebungseinheiten in den Daten der Provider: Kunden-Adressen, Straßenzüge, Funkzellen,
2. Umcodierung auf gemeinsame Bezugsbasis: Umrechnungseinheit Geokoordinaten,
3. Umcodierung auf gemeinsame Analyseeinheit, Personen pro Census Blocks (Analyseeinheit der Volkszählung),
4. Verknüpfung mit vorhandenen Zensusdaten pro Block', insbesondere Einwohnerdichte und Einkommensklasse,
5. Aggregation auf die Berichtseinheiten County und Staat,
6. Diese Daten werden durch jährliche Surveys zur Computerausstattung, Internetnutzung u.ä. ergänzt (in Kentucky 11.000 Telefoninterviews).

Der entscheidende Mehrwert entsteht durch die Umrechnung der Kunden auf Census Blocks. Denn so kann die Kennzahl Kunden pro Einwohner' berechnet werden, und man kann unmittelbar die Noch-Nicht-Kunden im jeweiligen Block bestimmen. Mit den Einkommensdaten kann man zusätzlich die Kaufkraft schätzen.

Für jedes County werden auf dieser Basis folgende Statistiken erstellt und veröffentlicht:

• Grant County Demographics
• County Broadband Inventory
• County, Number of Households Unserved by a Broadband Provider
• County, Density of Households Unserved by a Braodband Provider
• County Technology Statistics.

Auf der Ebene Census Block werden auch Adressen zugeordnet und individuelle Abfragen zur Verfügbarkeit von Breitbandanschlüssen über das Internet ermöglicht.

Eine zusätzliche Qualitätskontrolle der Verfügbarkeitsdaten erfolgt über ein Rückmeldeformular (E-Mail). Dieses wird auch nach nun mehr als einem Jahr nach dem Start ca. 100-mal pro Woche genutzt.

Auf der Basis der gelieferten Daten sollen auf der Ebene der Counties lokale E-Community Leadership Teams die Nachfragepotentiale qualitativ bestimmen und beraten, was zur Aktivierung dieser Potentiale getan werden kann. Damit beginnt die zweite Stufe.

Lokale E-Community Leadership Teams

Weil die Konsequenzen aus den Daten im Sinne konkreter Nachfragepotentiale und Markterschließungsmaßnahmen nur vor Ort gezogen werden können, setzt das Konzept von Connected Nation auf E-Community Leadership Teams auf County-Ebene. Die Initiative hat für Kentucky acht hauptamtliche Personen beschäftigt, die in den 120 Counties solche Gruppen initiiert und betreut haben.

In einem E-Community Leadership Team sollen möglichst Repräsentanten mitarbeiten für die Bereiche

• Tourismus,
• Lokale Verwaltung,
• Schulen,
• Bibliotheken,
• Landwirtschaft,
• Polizei,
• Medizinische Versorgung
• und aus relevanten Industriezweigen.

Diese sollen über die bisherige Internetnutzung in ihrem Bereich berichten sowie zusätzliche Nutzungsmöglichkeiten und deren Akzeptanz diskutieren. Am Ende soll ein Broadband Development Plan bzw. County Strategic Technology Plan stehen, der dann mit den im County tätigen Anbietern diskutiert wird.

Diese Pläne und die ihnen zugrundeliegenden Statistiken sind für jedes County online zugänglich (z. B. unter http://www.connectkentucky.org/find_your_county/counties/) Nicht alle 120 Counties haben gleich intensiv mitgearbeitet. Als Beispiele guter Praxis wurden von Laura Taylor (Chief Analyst) genannt:

• Grant County
• Jefferson County
• Mercer County
• Pendleton County.

Es ist ein Grundprinzip dieses Ansatzes, zunächst die Nachfrageseite unabhängig von den Providern zu Wort kommen zu lassen, und diese erst in einem zweiten Schritt hinzuzuziehen. Für diese Berichtseinheiten (Census Blocks) wurden dann auch überprüfte Verfügbarkeitsdaten geliefert. Dabei soll sich in einer ganzen Reihe von Fällen gezeigt haben, dass sich die Versorgung eines Gebiets doch lohnen könnte, für das zuvor mangels geeigneter Daten eine Versorgung als wirtschaftlich nicht tragbar angesehen wurde.

Die Provider waren zunächst misstrauisch, ihre Kundenadressen zu liefern. Daher wurden Non-Disclosure Agreements mit ihnen geschlossen. Die veröffentlichten Daten pro Block oder County geben nur den Anteil der angeschlossenen und nicht versorgten Haushalte wieder, aber keine Marktanteile der einzelnen Anbieter.

Dieser Erkenntnisgewinn durch die Kombination der Kundendaten mit Volkszählungs- und anderen Daten von Statistiken und Surveys hat dazu geführt, dass sich auch in Tennessee die Betreiber und Provider für eine vergleichbare Initiative interessiert haben und sich bei der Lieferung der Kundendaten Mühe mit der Qualität gegeben haben.

4. Relevanz für Deutschland

Die Notwendigkeit einer Verbesserung der Daten über die Breitbandversorgung ist auch in Deutschland mittlerweile erkannt und anerkannt. Der Deutsche Städte- und Gemeindebund führt zurzeit zusammen mit der Anbietervereinigung VATM eine Erhebung bei den Kommunen durch. Bei Connected Nation ist dies die erste Stufe, auf die dann die geschilderte Erhebung bei den Anbieten folgt. Insofern liegt es nahe, auch in Deutschland einen solchen Dialog mit den Anbietern über VATM und BITKOM zu beginnen, ob und inwieweit die Vorgehensweise von Connected Nation auch für sie interessant ist, und im Falle einer positiven Einschätzung gemeinsam nach Finanzierungsmöglichkeiten für eine entsprechende Datenaufbereitung zu suchen.

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[1] Vgl. z.B. Deutscher Städte- und Gemeindebund. Deutscher Landkreistag, VATM: Appell Breitbandkluft in Deutschland überwinden' – Maßnahmenpaket für eine schnellstmögliche flächendeckende Versorgung. www.vatm.de/content/sonstige_materialien/inhalt/26-11-2007.pdf
[2] Dies habe ich kürzlich noch selbst vorgeschlagen, vgl. Herbert Kubicek: Die Universaldienstdefinition in der Telekommunikation als Projektionsfläche für unterschiedliche Hoffnungen und Befürchtungen. Rückblick und Ausblick. In: Arnold Picot (Hrsg.): 10 Jahre wettbewerbsorientierte Regulierung von Netzindustrien in Deutschland. München 2008, Abschnitt Breitbandzugänge als Universaldienstleistung?' S. 199 – 203
[3] Z.B. der 'Broadband Data Improvement Act,” S. 1492, des Vorsitzenden des Senate Commerce Committee Daniel Inouye, D-Hawaii und der vom Repräsentantenhaus bereits verabschiedete 'Broadband Census of America Act” des Abgeordneten Ed Markey, D-Mass., H.R. 3919
[4] Federal Communications Commision: Report and Order and Further Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Development of Nationwide Broadband Data to Evaluate Reasonable and Timely Deployment of Advanced Services to All Americans, Improvement of Wireless Broadband Subscribership Data, and Development of Data on Interconnected Voice over Internet Protocol (VoIP) Subscribership. WC Docket No. 07-38, Adopted: March 19, 2008, Released: June 12, 2008
[5] Das Büro in Washington ist im Hause der Bundesstaaten' angesiedelt.
[6] Dieser Gesetzesvorschlag ist Teil der aktuell im US Senat behandelten Farm Bill H.R. 4212, einem umfassenderen Gesetzespaket zur Unterstützung ländlicher Räume.
[7] So die Ergebnisse eigener Interviews in der FCC am 2. April 2008 und E-Mail-Kommunikation mit J. McConnaughy, NTIA (National Telecommunications and Information Agency) im Department of Commerce)

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